Планирование законотворчества помогает избежать появления неэффективных норм

Белорусское законодательство старается идти в ногу со временем, это подтверждает регулярное внесение в него поправок, а также - при необходимости - разработка отдельных документов в различных сферах. План подготовки законопроектов на 2015 год утвержден указом от 13 февраля №55. Об особенностях плана и о том, почему отдельные интересные предложения в него все-таки не вошли, рассказал корреспонденту БЕЛТА директор Национального центра законодательства и правовых исследований Беларуси Вадим ИПАТОВ.

- Вадим Дмитриевич, как формируется план подготовки документов, кто его разрабатывает, вносит предложения?

- Подготовка законопроектов ведется на плановой основе с 1998 года. Национальный центр законодательства и правовых исследований ежегодно разрабатывает план подготовки законопроектов и вносит его на утверждение Президенту.
Нынешний план - восемнадцатый по счету.

Планирование - процесс непрерывный: сразу после утверждения плана на текущий год начинается работа по формированию плана на следующий год. Для этого центр проводит научно-аналитические исследования, изучает практику правоприменения, направляет запросы в госорганы, общественные объединения, научные организации.

Наибольшее количество предложений традиционно поступает от Совета Министров (в этом году - около 50). Депутаты Палаты представителей также готовят блок предложений (в этом году было около 10 предложений). В плане 2015 года учтены 26 законопроектных предложений, внесенных Советом Министров, а также предложения по подготовке 2 законопроектов, внесенных парламентом (в том числе один из них будет разрабатываться депутатами Палаты представителей).

Поступившие предложения центр тщательно анализирует и прорабатывает на предмет оценки их обоснованности и необходимости принятия законов, соответствия социально-экономическим потребностям общества.

В необходимых случаях они обсуждаются с заинтересованными госорганами, депутатами, анализируются статистические данные, практика правоприменения, изучается международный опыт. В целом планирование оказывает влияние на развитие законодательства, позволяет упорядочить законотворческую деятельность, ограничить частые корректировки законодательства, на основе взаимодействия с парламентом, правительством, другими госорганами и иными организациями из массы законопроектных предложений определить те, которые действительно окажутся жизнеспособными.

Если говорить о конкретных цифрах, то за период с 1998 по 2014 год планами была предусмотрена подготовка 565 законопроектов.

- Расскажите о некоторых резонансных предложениях, которые не были учтены и почему.

Президентом поставлена задача, чтобы в план включались только нужные для государства и общества законопроекты. Поэтому центр тщательно подходит к анализу предложений. Так, при подготовке плана на 2015 год нами проанализировано более 115 законопроектных предложений. По результатам оценки и анализа центром их обоснованности в план включены предложения по подготовке 32 законопроектов и 1 концепции законопроекта. Если говорить о процентном соотношении рассмотренных и учтенных, то учтены 28% внесенных предложений.

Уже не первый год при формировании проекта плана в центр вносилось предложение Совета Министров (Министерства здравоохранения) о подготовке законопроекта "О здоровьесбережении". Понимая всю важность проблемы бережного отношения человека к своему здоровью, мы при формировании плана на нынешний год не поддержали это предложение. И не потому, что против самой идеи. Мы тщательно проанализировали имеющееся в стране правовое регулирование по этому вопросу и пришли к выводу: у нас создана достаточная по объему законодательная база, которая позволяет госорганам принимать соответствующие меры и проводить мероприятия в этой области. Действующее законодательство о здравоохранении развивается по пути закрепления в нем норм, которые регулируют вопросы формирования ответственного отношения населения к сохранению собственного здоровья (здоровьесбережения). Так, в июне 2014 года приняты поправки в закон "О здравоохранении", которым предусмотрены нормы о создании системы мер по охране здоровья населения. Отдельный новый закон, на наш взгляд, не нужен. Правовое регулирование есть, государство возможные меры принимает, нет пока только достаточно ответственного отношения наших граждан к собственному здоровью.

При формировании плана долго спорили по таким предложениям, как введение ответственности за выход рыбаков (и не только) на ледовое покрытие, о введении дополнительных мер по ограничению табакокурения. Пока решили от реализации этих предложений воздержаться, поскольку они недостаточно проработаны и требуют дополнительного осмысления, анализа совместно с заинтересованными во избежание включения в законодательство пустых и неэффективных норм.

- Основные законы в нашей стране уже приняты. Уменьшается ли количество планируемых к разработке документов?

- По сравнению с 2014 и 2013 годами количество разрабатываемых проектов не уменьшилось. В целом наблюдается тенденция к более или менее стабильному количеству плановых законопроектов - около 30-40. "Зашкаливание" их количества приходится на 2001-2003 годы, когда в планах было по 63-65 законопроектов.

Нашу нынешнюю ситуацию можно рассматривать как положительное явление. Действительно, основной законодательный массив уже сформирован, основополагающие кодексы и иные законы приняты. К слову, сегодня в стране действует 26 кодексов и более 300 основных законов.

- Какие конкретно законопроекты будут подготовлены в этом году?

- Планом предусмотрена разработка 22 законопроектов в сфере гражданского законодательства, законодательства в сфере экономики, охраны окружающей среды. Традиционно будет подготовлен "бюджетный пакет": об утверждении отчетов об исполнении республиканского бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2014 год (социальной защиты населения, Департамента исполнения наказаний Министерства внутренних дел, гражданской авиации), а также о республиканском бюджете и бюджетах внебюджетных фондов на 2016 год, законы о внесении изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Планируется подготовить законопроекты "Об обращении с животными", "Об экспортном контроле", "Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия", а также "О техническом нормировании и стандартизации". Будут подготовлены поправки в законы "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Республике Беларусь", "Об экономической несостоятельности (банкротстве)", "О защите растений", "Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках", "О питьевом водоснабжении", "О государственной экологической экспертизе", а также законопроекты о внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы.

Два законопроекта будут подготовлены в сфере законодательства о культуре и туризме - Кодекс о культуре и законопроект о внесении поправок в закон "О туризме". Еще четыре законопроекта - в сфере конституционного законодательства: поправки в законы "Об основах административных процедур", "О переписи населения", "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", "Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь".

Четыре документа планируется разработать в сфере законодательства о национальной безопасности и правоохранительной деятельности. Это законопроекты о внесении изменений и дополнений в некоторые законы по вопросам предупреждения пьянства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, о внесении изменений и дополнений в закон об утверждении Военной доктрины, в Уголовный и Уголовно-исполнительный кодексы.

- Какие законопроекты, на ваш взгляд, представляют наибольший интерес?

- Запланирована подготовка проекта закона "Об обращении с животными". Необходимость его принятия обсуждалась неоднократно, и в 2014 году мы опять вернулись к вопросу о включении его в план.

Как известно, одним из направлений государственной политики многих стран является защита животных от жестокого обращения. Необходимость разработки и принятия закона обусловлена также многочисленными обращениями в госорганы граждан и общественных зоозащитных объединений.

Например, в законопроекте планируется установить ограничения по количеству животных-компаньонов, которые могут содержаться в жилых помещениях многоквартирных жилых домов, а также урегулировать вопросы возникновения, перехода и прекращения прав на безнадзорных животных, которые находятся в пунктах временного содержания и приютах для животных.

Будет определено правовое положение приютов для животных, урегулированы вопросы их создания и деятельности, определены права и обязанности волонтеров, которые оказывают добровольную безвозмездную помощь приютам для животных.

Законодательно будут урегулированы и другие наиболее важные вопросы обращения с животными: определены жесткие требования к их владельцам по обеспечению безопасности других граждан, регистрации и учету животных; упорядочены вопросы регулирования численности безнадзорных животных; установлен запрет на применение негуманных методов умерщвления животных; определен порядок поиска новых владельцев для безнадзорных животных и др.

Кроме того, планом предусмотрен проект закона о внесении поправок в некоторые законы по вопросам предупреждения пьянства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Несмотря на предпринимаемые в государстве меры, пьянство и алкоголизм по-прежнему оказывают существенное негативное влияние на состояние правопорядка в стране. В состоянии алкогольного опьянения совершается более 80% убийств и тяжких телесных повреждений, 60% разбоев, грабежей, изнасилований. За последние пять лет увеличились масштабы распространения пьянства среди населения, особенно среди молодежи. По официальным статистическим данным, показатель продаж алкоголя на душу населения (включая младенцев) за последние годы сократился, но незначительно: с 12,0 литра в 2009 году до 11,1 литра в 2013 году при 8 допустимых литрах.

Как показывает мировая практика, одним из эффективных способов сокращения потребления алкоголя и, как следствие, снижения уровня криминализации общества и потерь бюджета является ограничение его доступности. В этой связи МВД предложено законодательно закрепить дополнительные меры, направленные на ограничение потребления алкогольных напитков, особенно несовершеннолетними. Эти вопросы будут проработаны совместно с заинтересованными в процессе подготовки законопроекта.

Предусмотренный планом законопроект о внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы направлен на совершенствование норм Гражданского кодекса, Кодекса о браке и семье, Гражданского процессуального кодекса.

Корректировка Гражданского кодекса касается урегулирования вопросов, связанных с представительством интересов гражданина, если он в связи с заболеванием находится в тяжелом, бессознательном состоянии, исключающем возможность совершать действия, понимать значение своих действий или руководить ими. Так, в интернете ранее поднималась проблема, связанная с невозможностью распоряжения денежными средствами, которые были взысканы судом с виновника ДТП, поскольку эти средства находятся на банковском счете, открытом на имя находящейся в коме пострадавшей, а сама она (по объективным причинам) распорядиться ими не могла.

В Кодексе о браке и семье одновременно с Гражданским кодексом предлагается закрепить возможность признавать ограниченно дееспособными граждан, которые страдают психическими расстройствами, если степень их психического расстройства позволяет им в определенной мере понимать значение своих действий или руководить ими (в настоящее время они признаются только недееспособными). Необходимость таких изменений вытекает из решения Конституционного суда от 16 октября 2013 года "Об ограничении дееспособности гражданина вследствие психического расстройства". Это позволит таким гражданам совершать мелкие бытовые сделки - например, самостоятельно делать покупки в магазине, заключать трудовой договор с согласия попечителя, участвовать в общественно-политической жизни страны, в том числе в выборах и референдуме.

Этот законопроект предполагает рассмотрение и других вопросов, например, об урегулировании отношений по взысканию суммы долга, увеличенной с учетом инфляции.

- В плане на 2015 год предусмотрена корректировка закона "О туризме". Какие новшества нас ожидают в этой сфере?

- Да, планом предусмотрена корректировка закона "О туризме". В последний раз плановые и комплексные изменения вносились в него в 2010 году.

Этот документ будет разработан Палатой представителей. В 2014 году депутаты изучили практику применения закона "О туризме", по итогам которой были выработаны предложения по его совершенствованию. Остановлюсь на некоторых из них подробнее.

Так, в 2012 году Департамент по туризму Министерства спорта и туризма был наделен правом осуществления надзора за соблюдением законодательства о туризме. Согласитесь, логичным в этой ситуации является то, что Департамент по туризму как надзорный орган должен обладать исчерпывающей информацией о количестве турфирм, работающих в стране. Однако в настоящее время (в том числе после отмены в 2010 году лицензирования туристической деятельности) Департамент по туризму такой информацией не располагает и не может в полной мере осуществлять свои надзорные функции. Для исправления этой ситуации планируется создать Реестр субъектов туристической деятельности.

На первый взгляд может показаться, что Реестр создается для введения скрытого лицензирования, однако это не так. Реестр предлагается создать для удобства как самих субъектов туристической деятельности, так и нас, обычных потребителей туристических услуг. Первым реестр поможет сориентироваться при выборе партнера, вторым - при поиске легитимной турфирмы, у которой можно приобрести тур. Этот реестр станет своеобразным навигатором, с помощью которого можно будет в любом регионе республики определиться с выбором туроператора или турагента.

Кроме того, планируется обновить понятийный аппарат закона и привести его в соответствие с базовым глоссарием Всемирной туристской организации, а также внести иные изменения.

- В план включен проект изменений в закон "Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках". Какие проблемы предполагается решить?

- Будет решен целый ряд проблем. Первая из них касается деятельности нелегальных перевозчиков, которые осуществляют перевозки пассажиров в регулярном сообщении.

Нелегальный перевозчик не обременен жесткими лицензионными требованиями, он зачастую выполняет перевозки пассажиров, привлекая водителей, не прошедших предрейсовые, медицинские осмотры, уровень подготовки которых не соответствует установленным требованиям. Более того, нелегальные перевозчики выпускают на линию транспортные средства с неисправностями, не прошедшие гостехосмотр. Нелегальные перевозчики, как правило, не имеют договора с автовокзалом, официально утвержденного маршрута. Вместе с тем они пользуются транспортной инфраструктурой, фактически не возмещая затрат на ее содержание, не уплачивая необходимых налогов (сборов).

В конечном итоге работа нелегальных перевозчиков создает значительную конкуренцию для перевозчиков, работающих на законных основаниях, в первую очередь из-за более низкой стоимости проезда.

Вторая проблема - неэффективное осуществление перевозок пассажиров автомобилями-такси, наличие нелегальных перевозчиков. Правовое регулирование перевозок такси существенно отстает от подобного регулирования таких отношений в зарубежных странах, а некачественное оказание услуг перевозки создает неблагоприятный имидж среди иностранцев как о столице, так и о стране в целом.

Законом не предусматривается обязательное заключение договоров, направленных на организацию автомобильных перевозок пассажиров автомобилями-такси. Отсутствие таких договоров, должного контроля, а также основ правового регулирования отношений между операторами, диспетчерами и перевозчиками автомобилями-такси приводит к некачественному оказанию услуг, недополучению бюджетами необходимых налогов (сборов), к неравномерному распределению такси на маршрутах, отсутствию достаточного количества автомобилей-такси у перевозчика. При этом граждане часто сталкиваются с ситуациями, когда такси вызвать невозможно из-за отсутствия автомобилей, особенно в дни с неблагоприятными погодными условиями.

- Планом на текущий год предусмотрена также подготовка концепции проекта "Об органическом производстве". Поясните, почему это концепция, а не отдельный законопроект.

- Вопросы, которые предлагается урегулировать, принципиально новые. Поэтому нужно сначала определить направления совершенствования законодательства, разработать концепцию закона, в которой в сжатом виде будут отражены основные подходы и положения будущего документа, согласовать ее с заинтересованными госорганами, иными организациями и главой государства.

Документ будет направлен на обеспечение населения безопасными для здоровья продуктами питания, охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в процессе производства органической продукции.

На постсоветском пространстве приняты специальные законы, посвященные органическому производству (например, в Эстонии, Молдове, Армении и Украине). Назрела необходимость подготовки аналогичного закона и в нашей стране.
Предполагается закрепление в документе определенных требований к производству органической продукции (например, запрет на использование химических синтезированных веществ, тех или иных видов пищевых добавок), введение добровольной сертификации в области органического производства, которая позволит гарантировать потребителям, что продукция, маркированная специальным знаком "Органический продукт", произведена с учетом требований к органической продукции и обеспечивает ее высокое качество.

- С 1 января 2015 года вступил в силу Договор о Евразийском экономическом союзе. Потребуется ли в этой связи внесение изменений в белорусские законы? Если да, то какие из законопроектов предусмотрены в плане на текущий год?

- Безусловно. Это делалось и ранее при приведении законов в соответствие с международно-правовыми актами, которые составляют нормативно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства.

В частности, будут подготовлены два проекта закона по вопросам техрегулирования: новая редакция закона "О техническом нормировании и стандартизации" (со времени принятия его первоначальной редакции прошло более десяти лет), а также новый закон "Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия", который придет на смену устаревшему действующему закону.

Оба документа имеют принципиальное значение для обеспечения безопасности производимой и реализуемой продукции, защиты жизни, здоровья и наследственности человека, охраны окружающей среды. Они направлены на приведение национального правового регулирования в соответствие с требованиями международно-правовых актов, которые составляют право ЕАЭС.

Ранее Центром совместно с Советом Министров законопроекты были уже подготовлены. Но после заключения Договора о ЕАЭС, подписанного в Астане 29 мая 2014 года, потребовалась их доработка в связи с существенным изменением регламентации вопросов техрегулирования при формировании Евразийского экономического союза и необходимостью максимального учета интересов Беларуси.

Первый из законопроектов - "О техническом нормировании и стандартизации" нацелен на достаточно детальное регулирование на законодательном уровне вопросов подготовки, принятия и применения соответствующих технических нормативных правовых актов.
 
При этом законопроект будет содержать ряд принципиальных новелл (например, будет закреплена с учетом международно-правовых требований презумпция добровольности технических кодексов установившейся практики, порядок бесплатного и платного ознакомления с техническими нормативными правовыми актами в области технического нормирования и стандартизации с учетом международных обязательств Беларуси).

Второй законопроект - "Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия" - призван на качественно новой основе, системно и комплексно отрегулировать вопросы оценки соответствия продукции и иных объектов требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации, требованиям других, указанных в законе документов (например, требованиям договоров в рамках добровольной сертификации).

Кроме того, в соответствии с международно-правовыми актами, составляющими право ЕАЭС, будут внесены изменения и в другие законы ("О защите растений", Уголовный кодекс).
 
- Учитывая, что сейчас в стране уделяется большое внимание вопросам дебюрократизации госаппарата, будет ли в плане 2015 года предусмотрена разработка законопроекта по соответствующим вопросам?

- Планом предусмотрена разработка такого законопроекта. Думаю, будет уместно в первую очередь рассказать о планируемой разработке изменений в закон "Об основах административных процедур", тем более что Центр определен ответственным за его подготовку.

Проведение мониторингов состояния работы госорганов (организаций) по вопросам административных процедур позволило выявить ряд проблем, например, при осуществлении сложных и многоступенчатых административных процедур. Отсутствие четких алгоритмов сложных и многоступенчатых административных процедур с указанием ответственных за отдельные их этапы и сроков выполнения этих этапов приводит к затягиванию сроков проведения процедур в целом, отсутствию прозрачности их проведения для граждан.

Законопроектом предполагается возложить на республиканские органы госуправления обязанность по принятию регламентов осуществления административных процедур, в первую очередь носящих сложный, многоступенчатый характер.

Кроме того, с учетом финансовых возможностей, наличия необходимых материально-технических и организационных условий планируется рассмотреть вопрос о создании местными исполнительными и распорядительными органами центров осуществления административных процедур как рабочих органов местных исполнительных и распорядительных органов. Это позволило бы в одном месте подать заявления по значительному количеству административных процедур, которые относятся к компетенции различных подразделений и организаций.

- Какие еще важные документы вы можете отметить?

- Один из законопроектов, который будет разработан, - о внесении изменений и дополнений в закон о нормативных правовых актах. Он призван упорядочить деятельность госорганов по принятию (изданию) нормативных правовых актов. Остановлюсь на наиболее значимых изменениях.

Планируется распространить действие закона на технические нормативные правовые акты, которые не относятся к сфере технического нормирования и стандартизации (ветеринарные, санитарные, пожарные нормы и правила), определить юридическую силу таких актов, их соотношение с обычными нормативными актами. В настоящее время эти акты не проходят юридическую экспертизу в Министерстве юстиции. В законе будет установлен запрет на принятие технических нормативных правовых актов по вопросам, которые должны регулироваться обычными нормативными правовыми актами.

Учитывая проблемы, которые на практике возникают с локальными правовыми актами, в законе будут установлены требования к локальным актам, а также запрет на включение в них предписаний, не соответствующих законодательству.

Кроме того, будут уточнены положения, которые касаются юридической силы всех нормативных правовых актов, порядка придания обратной силы актам.

Предполагается установить предписания, которые направлены на обеспечение полной реализации прав граждан в случае принятия нормативного правового акта об их отмене. В частности, полагаем, что в нормативном правовом акте, предусматривающем отмену прав, свобод и обязанностей граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц либо иным образом ухудшающем их положение, должен определяться порядок применения такого акта к отношениям, которые возникли на его основе, и начальный момент возникновения (прекращения) соответствующих прав, свобод и обязанностей. В таком нормативном правовом акте также должна быть определена возможность полной реализации субъективных прав, возникших на основании прекратившего действие правового акта, но полностью не реализованных.

Учитывая, что в настоящее время много проблем возникает по применению разъяснений законодательства госорганами, более детально предполагается урегулировать порядок дачи письменных разъяснений содержания, порядка применения нормативных правовых актов. При этом будет определен статус таких разъяснений. В частности, предполагается установить, что такие разъяснения не имеют обязательной юридической силы и носят рекомендательный характер.

В законе будут реализованы положения пункта 9 Директивы от 31 декабря 2010 года №4 "О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь" и регламентирован порядок публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, а также вопросы прогнозирования последствий принятия актов, проведения правового мониторинга.

Некоторые положения закона будут пересмотрены с учетом поручения Президента о расширении полномочий руководителей республиканских органов госуправления и наделении их максимальной самостоятельностью в принятии решений.

Одновременно с законом ставится задача разработки новых правил подготовки проектов нормативных правовых актов, существенно упрощающих требования нормотворческой техники, с тем чтобы, с одной стороны, было проще разрабатывать нормативные правовые акты, а с другой - упростить их для применения и понимания гражданами.

Татьяна АНТОНЧИКОВА