Всемирный банк предлагает Беларуси реформы для оптимизации госрасходов в медицине и образовании
Комментарии
05.04.2013 | 14:06
Представители Всемирного банка 5 апреля проводят в Минске для широкого круга заинтересованных презентацию аналитического доклада под названием "Обзор государственных расходов в Республике Беларусь: повышение качества предоставляемых государством услуг в условиях жестких бюджетных ограничений". Доклад является второй частью обзора государственных расходов, подготовленного Всемирным банком.
В 2010 году Министерство финансов Беларуси обратилось к ВБ с просьбой предоставить целенаправленные рекомендации в отношении возможных вариантов проведения фискальных реформ по приоритетным направлениям бюджета и их последовательности. Первая часть двухэтапного обзора под названием "Обзор государственных расходов: реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста" была представлена в ноябре 2011 года.
Основное внимание в первой части было сосредоточено на разработке вариантов реформ для обеспечения устойчивости пенсионной системы, усиления адресности социальной помощи и рационализации субсидирования энергетического сектора и сельского хозяйства. Рекомендации, содержащиеся в нем, направлены на сокращение масштаба государственного управления экономикой и уменьшение доли и повышение эффективности государственного сектора в Беларуси при одновременном принятии соответствующих мер по смягчению последствий реформ для наиболее уязвимых категорий населения.
Во второй части обзора государственных расходов под названием "Обзор государственных расходов в Республике Беларусь: повышение качества предоставляемых государством услуг в условиях жестких бюджетных ограничений" представлен анализ трех ключевых составляющих бюджета: межбюджетные отношения (трансферты от органов центрального управления к органам местного управления), государственные расходы на образование и здравоохранение.
Эти три направления были выбраны в силу их значимости с точки зрения бюджета, поясняют авторы обзора. На образование и здравоохранение в сумме приходится четверть государственных расходов, преимущественно осуществляемых на местном уровне. Помимо значимости таких расходов для бюджета, улучшение качества и эффективности расходования средств в этих секторах критически важно для повышения жизненного уровня и развития человеческого капитала в Беларуси. Тем не менее, поскольку ожидается, что в предстоящие несколько лет сохранится напряженная ситуация с государственными финансами, расходы даже в таких приоритетных секторах, как здравоохранение и образование, останутся ограниченными.
Поэтому основное внимание в докладе сосредоточено на вопросе производительности государственных расходов. Главный акцент делается на усилении эффективности распределения и использования ресурсов для повышения качества услуг и социальных результатов при сдерживании общих издержек. В докладе также приведен анализ последствий изменения демографической ситуации в Беларуси, которые будут оказывать существенное и продолжительное воздействие на спрос на услуги как здравоохранения, так и образования.
В первой главе доклада предлагается обзор последних изменений в макроэкономической и бюджетно-налоговой сфере республики, в частности влияния макроэкономических кризисов на состояние государственных финансов, и их значение с точки зрения выбора вариантов бюджетно-налоговой политики в будущем. Во второй - приведен анализ межбюджетных отношений и фискальных стимулов, создаваемых в рамках этих отношений для органов местного управления. В третьей главе рассматриваются показатели работы и расходы сектора здравоохранения для определения возможных путей повышения эффективности расходования средств и устойчивого финансирования здравоохранения. В четвертой главе основное внимание уделяется вопросам распределения и использования ресурсов в секторе образования.
Авторы доклада отмечают успехи, достигнутые в сферах межбюджетных отношений, образования и здравоохранения, и предлагают реформы для дальнейшей оптимизации государственных расходов в этих областях. Так, в сфере межбюджетных отношений рекомендуется официально закрепить налоги на собственность за органами местного управления для усиления их фискальных стимулов, упростить и применять формулу для расчета трансфертов в целях усиления предсказуемости и прозрачности системы трансфертов. Кроме того, по мнению экспертов, следует пересмотреть определение государственного долга с тем, чтобы включить в него обязательства органов местного управления, а также проводить совместную работу с регионами, имеющими самые высокие показатели долга, над сокращением их обязательств.
Значительное внимание в докладе уделено возможным реформам в сфере здравоохранения. Здесь, по мнению авторов отчета, требуется пересмотреть приоритетность использования ресурсов для повышения результативности и эффективности расходов. При этом эксперты рекомендуют закрепить государственные расходы на здравоохранение на их нынешнем уровне. "Учитывая сжатие расходов на здравоохранение в течение последних лет и серьезные вызовы, с которыми сталкивается система здравоохранения, дальнейшее сокращение расходов (в процентах к ВВП) может привести к снижению качества услуг здравоохранения и финансовой защиты домашних хозяйств, что негативно скажется на состоянии здоровья населения. Важно, чтобы любые сэкономленные за счет повышения эффективности расходов средства перераспределялись внутри сектора здравоохранения", - отмечается в докладе.
Вместе с тем, по мнению экспертов, следует оптимизировать учреждения здравоохранения, особенно больницы. Необходимо уменьшить избыточные мощности и оптимизировать сектор стационарных учреждений здравоохранения при одновременном повышении качества инфраструктуры и оборудования в небольшом количестве выбранных больниц. Оставшиеся больницы и поликлиники следует сгруппировать в региональные сети оказания медицинской помощи из расчета приблизительно одна больничная сеть на 200-300 тыс. населения. "Сэкономленные в результате таких мер бюджетные средства могут быть направлены на инвестиции в модернизацию оборудования и инфраструктуры в целях повышения качества медицинской помощи в остающихся больницах. Приоритет необходимо отдавать областным больницам за пределами Минска", - говорится в докладе.
По мнению авторов доклада, следует усилить акцент на первичной медицинской помощи и профилактических мероприятиях, особенно в области неинфекционных заболеваний. "Правительству Беларуси необходимо продолжить работу по перераспределению ресурсов от экстренной стационарной медицинской помощи в направлении профилактических мероприятий, которые являются недостаточными. Усиление первичного звена медицинской помощи позволит повысить эффективность проведения профилактических мероприятий и может в наибольшей степени повлиять на результаты в здравоохранении. Кроме того, в свете текущих потребностей необходим пересмотр профилактической и лечебной практики, особенно в области профилактики неинфекционных заболеваний", - считают эксперты.
Также, по их мнению, следует реформировать систему финансирования больниц. В процесс планирования бюджета и систему оплаты услуг больниц необходимо ввести элемент большей ориентации на результат. На начальном этапе в финансировании стационарных учреждений здравоохранения может быть осуществлен переход на глобальные бюджеты, обеспечивающие возможность большей гибкости в использовании ресурсов, а система клинико-диагностических групп может быть внедрена первоначально в качестве инструмента мониторинга результативности функционирования больниц. Через 2-3 года, когда будет создана система классификации и учета клинической информации на основе клинико-диагностических групп, может быть постепенно внедрен механизм оплаты услуг больниц по системе клинико-диагностических групп.
Предлагается также внедрить систему финансирования первичной медицинской помощи в расчете на одного человека. "Первичная медицинская помощь может финансироваться в расчете на одного человека с учетом результативности. Для этих целей врачи первичного звена и поликлиники могут сформировать реестр пациентов и получать оплату по формуле в расчете на одного человека с корректировкой на объем оказываемой помощи и ключевые показатели качества", - говорится в докладе.
Кроме того, по мнению авторов доклада, необходимо создать новую систему направления на лечение с тем, чтобы пациент сначала обращался в учреждения первичной медицинской помощи и поликлиники, за исключением экстренных случаев, и направлялся на стационарное лечение исключительно врачами первичного звена или узкими специалистами.
Важно продолжить усиление взаимодействия больниц и других медицинских учреждений в региональных сетях и обеспечить постепенное повышение самостоятельности руководства учреждений. "Предоставление большей самостоятельности должно сопровождаться усилением подотчетности за результаты, что может быть обеспечено только в том случае, если в системе здравоохранения будут разработаны жесткие механизмы внутреннего и внешнего контроля для управления рисками, внедрен скрупулезный аудит финансовой деятельности и функциональной эффективности, а также создана действенная система формирования и использования данных в процессе функционирования, управления и разработки политики", - отмечают авторы обзора.
К возможным реформам в сфере образования эксперты относят продолжение работы по оптимизации сети школ и численности педагогических кадров с учетом снижения количества учащихся. "Простые расчеты показывают, что если в среднесрочной перспективе в Беларуси среднее количество учащихся на одного учителя будет доведено до уровня, сопоставимого со средними показателями стран Организации экономического сотрудничества и развития, это позволит сэкономить примерно 11% бюджета на образование, или около 0,6% ВВП, в год только на оплате труда. Дополнительная экономия может быть обеспечена за счет объединения школ (включая объединение классов в школах). Сэкономленные средства могут быть направлены на модернизацию учреждений образования, повышение заработной платы учителей, повышение квалификации педагогических кадров и закупку оборудования, в том числе компьютеров", - отмечают авторы доклада.
Необходимо внедрение механизмов финансирования на одного учащегося для повышения эффективности, справедливости и прозрачности при распределении ресурсов. "После проведения пилотного проекта, начатого в 2013 году, в системе образования следует осуществить поэтапный переход от существующего сметного финансирования на механизмы финансирования на одного учащегося. Это позволит увязать расходы со спросом, расширить самостоятельность и усилить мотивацию школ в повышении внутренней эффективности использования ресурсов", - считают эксперты.
Также следует повысить эффективность управления качеством и функционированием для усиления подотчетности за результаты обучения. "Мониторинг и анализ информации о результативности на уровне школ могут позволить выявить школы, в функционировании которых имеются проблемы, и предпринять корректирующие меры, в том числе посредством перераспределения ресурсов. Сертификация качества школ, аудиты, внутренние индикативные показатели и централизованные экзамены могут сыграть важную роль в этом процессе. Кроме того, участие в международных программах оценки знаний, таких как Международная программа Организации экономического сотрудничества и развития по оценке образовательных достижений учащихся (PISA), может быть полезным для оценки результативности образования в Беларуси в сопоставлении с международными стандартами", - говорится в докладе.
Старший экономист Всемирного банка и один из авторов отчета Себастьян Эккардт в беседе с журналистами отметил, что помощь в подготовке обзора была оказана со стороны коллег из Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам, Министерства экономики, Министерства образования, Министерства здравоохранения, Национального статистического комитета, Национального банка, исполнительных комитетов Минской области и Минска и других ведомств. "Наши коллеги из белорусских министерств разделяют многие из предложенных в докладе позиций, и мы надеемся, что те политические и стратегические рекомендации, которые мы приводим в нашем отчете, будут правительству полезны и будут им восприняты", - резюмировал эксперт.
В 2010 году Министерство финансов Беларуси обратилось к ВБ с просьбой предоставить целенаправленные рекомендации в отношении возможных вариантов проведения фискальных реформ по приоритетным направлениям бюджета и их последовательности. Первая часть двухэтапного обзора под названием "Обзор государственных расходов: реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста" была представлена в ноябре 2011 года.
Основное внимание в первой части было сосредоточено на разработке вариантов реформ для обеспечения устойчивости пенсионной системы, усиления адресности социальной помощи и рационализации субсидирования энергетического сектора и сельского хозяйства. Рекомендации, содержащиеся в нем, направлены на сокращение масштаба государственного управления экономикой и уменьшение доли и повышение эффективности государственного сектора в Беларуси при одновременном принятии соответствующих мер по смягчению последствий реформ для наиболее уязвимых категорий населения.
Во второй части обзора государственных расходов под названием "Обзор государственных расходов в Республике Беларусь: повышение качества предоставляемых государством услуг в условиях жестких бюджетных ограничений" представлен анализ трех ключевых составляющих бюджета: межбюджетные отношения (трансферты от органов центрального управления к органам местного управления), государственные расходы на образование и здравоохранение.
Эти три направления были выбраны в силу их значимости с точки зрения бюджета, поясняют авторы обзора. На образование и здравоохранение в сумме приходится четверть государственных расходов, преимущественно осуществляемых на местном уровне. Помимо значимости таких расходов для бюджета, улучшение качества и эффективности расходования средств в этих секторах критически важно для повышения жизненного уровня и развития человеческого капитала в Беларуси. Тем не менее, поскольку ожидается, что в предстоящие несколько лет сохранится напряженная ситуация с государственными финансами, расходы даже в таких приоритетных секторах, как здравоохранение и образование, останутся ограниченными.
Поэтому основное внимание в докладе сосредоточено на вопросе производительности государственных расходов. Главный акцент делается на усилении эффективности распределения и использования ресурсов для повышения качества услуг и социальных результатов при сдерживании общих издержек. В докладе также приведен анализ последствий изменения демографической ситуации в Беларуси, которые будут оказывать существенное и продолжительное воздействие на спрос на услуги как здравоохранения, так и образования.
В первой главе доклада предлагается обзор последних изменений в макроэкономической и бюджетно-налоговой сфере республики, в частности влияния макроэкономических кризисов на состояние государственных финансов, и их значение с точки зрения выбора вариантов бюджетно-налоговой политики в будущем. Во второй - приведен анализ межбюджетных отношений и фискальных стимулов, создаваемых в рамках этих отношений для органов местного управления. В третьей главе рассматриваются показатели работы и расходы сектора здравоохранения для определения возможных путей повышения эффективности расходования средств и устойчивого финансирования здравоохранения. В четвертой главе основное внимание уделяется вопросам распределения и использования ресурсов в секторе образования.
Авторы доклада отмечают успехи, достигнутые в сферах межбюджетных отношений, образования и здравоохранения, и предлагают реформы для дальнейшей оптимизации государственных расходов в этих областях. Так, в сфере межбюджетных отношений рекомендуется официально закрепить налоги на собственность за органами местного управления для усиления их фискальных стимулов, упростить и применять формулу для расчета трансфертов в целях усиления предсказуемости и прозрачности системы трансфертов. Кроме того, по мнению экспертов, следует пересмотреть определение государственного долга с тем, чтобы включить в него обязательства органов местного управления, а также проводить совместную работу с регионами, имеющими самые высокие показатели долга, над сокращением их обязательств.
Значительное внимание в докладе уделено возможным реформам в сфере здравоохранения. Здесь, по мнению авторов отчета, требуется пересмотреть приоритетность использования ресурсов для повышения результативности и эффективности расходов. При этом эксперты рекомендуют закрепить государственные расходы на здравоохранение на их нынешнем уровне. "Учитывая сжатие расходов на здравоохранение в течение последних лет и серьезные вызовы, с которыми сталкивается система здравоохранения, дальнейшее сокращение расходов (в процентах к ВВП) может привести к снижению качества услуг здравоохранения и финансовой защиты домашних хозяйств, что негативно скажется на состоянии здоровья населения. Важно, чтобы любые сэкономленные за счет повышения эффективности расходов средства перераспределялись внутри сектора здравоохранения", - отмечается в докладе.
Вместе с тем, по мнению экспертов, следует оптимизировать учреждения здравоохранения, особенно больницы. Необходимо уменьшить избыточные мощности и оптимизировать сектор стационарных учреждений здравоохранения при одновременном повышении качества инфраструктуры и оборудования в небольшом количестве выбранных больниц. Оставшиеся больницы и поликлиники следует сгруппировать в региональные сети оказания медицинской помощи из расчета приблизительно одна больничная сеть на 200-300 тыс. населения. "Сэкономленные в результате таких мер бюджетные средства могут быть направлены на инвестиции в модернизацию оборудования и инфраструктуры в целях повышения качества медицинской помощи в остающихся больницах. Приоритет необходимо отдавать областным больницам за пределами Минска", - говорится в докладе.
По мнению авторов доклада, следует усилить акцент на первичной медицинской помощи и профилактических мероприятиях, особенно в области неинфекционных заболеваний. "Правительству Беларуси необходимо продолжить работу по перераспределению ресурсов от экстренной стационарной медицинской помощи в направлении профилактических мероприятий, которые являются недостаточными. Усиление первичного звена медицинской помощи позволит повысить эффективность проведения профилактических мероприятий и может в наибольшей степени повлиять на результаты в здравоохранении. Кроме того, в свете текущих потребностей необходим пересмотр профилактической и лечебной практики, особенно в области профилактики неинфекционных заболеваний", - считают эксперты.
Также, по их мнению, следует реформировать систему финансирования больниц. В процесс планирования бюджета и систему оплаты услуг больниц необходимо ввести элемент большей ориентации на результат. На начальном этапе в финансировании стационарных учреждений здравоохранения может быть осуществлен переход на глобальные бюджеты, обеспечивающие возможность большей гибкости в использовании ресурсов, а система клинико-диагностических групп может быть внедрена первоначально в качестве инструмента мониторинга результативности функционирования больниц. Через 2-3 года, когда будет создана система классификации и учета клинической информации на основе клинико-диагностических групп, может быть постепенно внедрен механизм оплаты услуг больниц по системе клинико-диагностических групп.
Предлагается также внедрить систему финансирования первичной медицинской помощи в расчете на одного человека. "Первичная медицинская помощь может финансироваться в расчете на одного человека с учетом результативности. Для этих целей врачи первичного звена и поликлиники могут сформировать реестр пациентов и получать оплату по формуле в расчете на одного человека с корректировкой на объем оказываемой помощи и ключевые показатели качества", - говорится в докладе.
Кроме того, по мнению авторов доклада, необходимо создать новую систему направления на лечение с тем, чтобы пациент сначала обращался в учреждения первичной медицинской помощи и поликлиники, за исключением экстренных случаев, и направлялся на стационарное лечение исключительно врачами первичного звена или узкими специалистами.
Важно продолжить усиление взаимодействия больниц и других медицинских учреждений в региональных сетях и обеспечить постепенное повышение самостоятельности руководства учреждений. "Предоставление большей самостоятельности должно сопровождаться усилением подотчетности за результаты, что может быть обеспечено только в том случае, если в системе здравоохранения будут разработаны жесткие механизмы внутреннего и внешнего контроля для управления рисками, внедрен скрупулезный аудит финансовой деятельности и функциональной эффективности, а также создана действенная система формирования и использования данных в процессе функционирования, управления и разработки политики", - отмечают авторы обзора.
К возможным реформам в сфере образования эксперты относят продолжение работы по оптимизации сети школ и численности педагогических кадров с учетом снижения количества учащихся. "Простые расчеты показывают, что если в среднесрочной перспективе в Беларуси среднее количество учащихся на одного учителя будет доведено до уровня, сопоставимого со средними показателями стран Организации экономического сотрудничества и развития, это позволит сэкономить примерно 11% бюджета на образование, или около 0,6% ВВП, в год только на оплате труда. Дополнительная экономия может быть обеспечена за счет объединения школ (включая объединение классов в школах). Сэкономленные средства могут быть направлены на модернизацию учреждений образования, повышение заработной платы учителей, повышение квалификации педагогических кадров и закупку оборудования, в том числе компьютеров", - отмечают авторы доклада.
Необходимо внедрение механизмов финансирования на одного учащегося для повышения эффективности, справедливости и прозрачности при распределении ресурсов. "После проведения пилотного проекта, начатого в 2013 году, в системе образования следует осуществить поэтапный переход от существующего сметного финансирования на механизмы финансирования на одного учащегося. Это позволит увязать расходы со спросом, расширить самостоятельность и усилить мотивацию школ в повышении внутренней эффективности использования ресурсов", - считают эксперты.
Также следует повысить эффективность управления качеством и функционированием для усиления подотчетности за результаты обучения. "Мониторинг и анализ информации о результативности на уровне школ могут позволить выявить школы, в функционировании которых имеются проблемы, и предпринять корректирующие меры, в том числе посредством перераспределения ресурсов. Сертификация качества школ, аудиты, внутренние индикативные показатели и централизованные экзамены могут сыграть важную роль в этом процессе. Кроме того, участие в международных программах оценки знаний, таких как Международная программа Организации экономического сотрудничества и развития по оценке образовательных достижений учащихся (PISA), может быть полезным для оценки результативности образования в Беларуси в сопоставлении с международными стандартами", - говорится в докладе.
Старший экономист Всемирного банка и один из авторов отчета Себастьян Эккардт в беседе с журналистами отметил, что помощь в подготовке обзора была оказана со стороны коллег из Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам, Министерства экономики, Министерства образования, Министерства здравоохранения, Национального статистического комитета, Национального банка, исполнительных комитетов Минской области и Минска и других ведомств. "Наши коллеги из белорусских министерств разделяют многие из предложенных в докладе позиций, и мы надеемся, что те политические и стратегические рекомендации, которые мы приводим в нашем отчете, будут правительству полезны и будут им восприняты", - резюмировал эксперт.
